◎市人大常委会副主任 刘国安
所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡镇人民代表大会与乡镇人民政府两者有机构成的统一体。由于党处于执政地位，故在农村基层政权体系中，乡镇党委是核心，从而构成党委领导下的由人民代表大会行使决定权、监督权、任免权，人民政府行使行政权的基层政权体系。从本质上说，农村基层政权建设是以政权稳定为目标，以维护和实现最广大基层群众根本利益为核心，以推行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为内容，以法治为保障的农村基层民主制度建设。
一、农村基层政权建设的重大意义
在我国政权体系中，乡镇处于政权“金字塔”的塔基，直接面对8亿多农民，具有十分重要的地位，在整个政权运行中发挥着不可替代的作用。
农村基层政权，是国家政权联系广大人民群众的纽带与桥梁。“得民心者得天下”，这是取得政权和巩固政权的铁律。我们党从在野党成为执政党，靠的就是在几十年的战争岁月里，始终不渝地与人民群众保持鱼水关系、血肉联系，通过各基层组织密切联系群众，将最广大人民群众紧紧地团结在自己周围，最充分地赢得人民群众的支持：解放以后，我们的政权所以能得到不断巩固与加强，就是因为我们坚定不移地恪守为人民服务这一根本宗旨，决策来自群众，作风深入群众，工作依靠群众，感情贴近群众，不断增强人民群众对我们的政权及其使命的认同感。农村基层政权，作为联系党、国家政权与最基层人民群众的桥梁和纽带，具有不可或缺而又不可替代的作用。
农村基层政权，是整个国家政权稳定的基础。“基础不牢，地动山摇”，强调的就是基层政权稳定之于大局稳定的意义。我们的国家政权，一直是承接秦代以来的层级制，是一个大一统的集权式结构，环环相扣、层层相连。上层政权动荡必然传导下层，“文化大革命”就是一个典型的例子；基层政权不稳，也会产生“多米诺骨效应”，其为国家带来的动荡和冲击也是不可低估的。基层稳，则大局稳；乡镇不稳，则国势必乱。
农村基层政权，是国家民主政治建设的起点。我国人民民主专政的特点被广泛理解为“人民当家作主”，而在我国人民代表大会制度下，人民当家作主最主要的政治权利之一就是基层民主，即人民群众根据宪法和法律的规定，通过基层民主这种方式实现对有关社会事务和文化事业管理，同时也实现人民当家作主管理国家事务的权利。可见，基层民主是我国社会主义民主政治的重要方面，是我国人民民主不可缺少的环节和表现形式。民主法制建设，在一定意义上，就是基层民主的建设，而基层民主建设的状况，也反映了我国人民民主的性质。所以，基层民主建设意义重大。
二、农村基层政权建设存在的问题
农村基层政权建设，说到底，就是乡镇人大制度建设和乡镇政
府行政能力建设。由于我们一度以来对人大重视不够，在许多地方，乡镇人大没有发挥应有的作用，以至于现阶段的基层政权建设面临着一系列亟待解决的问题。
1、权力结构：失衡而非规范化
在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作非规范化、无序状态的现象比较突出。以党政关系而言，突出地表现为乡镇党委未遵循国家宪政体制，过多地干预乡镇人大与政府的事务。使政权的运行机制失调和功能蒌缩。一方面，在多数乡镇，人大主席团主席都是由党委书记兼任的。由乡镇党委书记兼任人大主席团主席表面上是强化了人大主席团的地位，实际上是削弱人大主席团的职权，如果兼任主席的党委书记不“开明”，主持人大主席团的副主席就基本上无以履行人大主席团的职责。另一方面，即便是人大主席是专职的，因为乡镇人大主席团是一个没有专门的办事机构和专职工作人员的机构，专职的人大主席也无法开展监督工作。而且，在分工上，无论是专职主席，或是主持工作的副主席，都要分管一块党政工作，人大工作反倒成了主席的“兼职”。所以，乡镇人大主席团的职责仅仅是组织召开一年一度的乡人代会例会，日常几无人大方面的活动。
以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇政府只向乡镇党委汇报工作，向乡镇党委负责，受党委监督，在乡镇这一政权层面，没有向人大负责，受人大监督这一概念，这显然不符合政体要求。因为专职主席或主持工作的副主席在政府分管一块行政工作，所以主席与副主席都要对乡镇长负责。乡镇人大权力完全被“虚化”了，人大主席或副主席差不多一直处在“种了别人的地，荒了自己的田”的尴尬境地。
正是因为上述基层政权组织体系内的部分行为主体超过宪政体制上的规定，使得各行为主体不能各司其职，人大主席团作为地方权力机关基本上既不发挥作用也无社会影响，导致“党委权力硬化，政府权力实化，人大权力虚化”的权力结构失衡的非规范现象。
2、政权功能：失调而非有序化
由于乡镇人大这一基层政权构成部分作为权力机关的职能没有落实，不能有效地履行其决定和监督等功能，即由于乡镇人大运行的失衡，直接的结果是导致选民及其代表对行政机关行为监督的失控，也即乡镇政府不受乡镇人大的制约。因为不受监督和制约，在乡镇政府与广大人民群众之间缺少一座牢固不破的纽带与桥梁，从而导致乡镇政府管理职能的错位、政治职能的失调，并由此产生管理上的失控现象，比如，对村委会换届选举乱象的失控，对农村宗族势力的失控，对社会治安管理的失控，对个别干部行政行为的失控，等等，等等。为什么我们的乡镇领导干部越来越感到“基层工作越做越难，乡镇政权对于社会的控制力越来越弱”？原因固然是多方面的，诸如乡镇财力薄弱，现行体制下乡镇政府权与责的不对等，但很重要的一点是由于乡镇人大职能的软化、弱化、虚化，乡镇行政机关权力运行缺乏应有的制约，使得行政权力运行非科学化现象化较突出。
3、政权建设：失范而非法制化
在基层政权建设上，我国除50年代初颁布过乡镇人民代表大会和乡镇人民政府的两个组织通则外，其间一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的法律、法规或行政条例，直到近30年来，国家和一些地方政权才相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但因为乡镇人大职能的不到位，对乡镇的监督主要来自上级，而上级监督下级又太远，故乡镇“有法不依，执法不严，违法不究”的现象依然很严重。在一些乡镇推行政务时不是依据国家的法令，而往往带有浓重的“人治”色彩，凭“经验”办事，或在“发展”的旗号下，损害人民群众的利益；或独断专行，置人民群众的呼声于要求于不顾；或为显示“优异成绩”而以虚假数字邀功；等等。这些年来，乡镇基层权力运行失范而非法制化的现象日见突出，必须引起高度重视。
三、坚持与完善基层人大制度：基层政权建设的必由之路
1、根本前提：坚持与改善党委对人大的领导
党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级地方党委的领导来实现的，在乡镇表现为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治、思想、组织领导，而不是以乡镇党委取代国家政权组织的功能与职责。这一点，党中央在
《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中讲得非常清楚：乡镇党委的职责是，抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行；抓好基层党的思想、作风和组织建设；加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导；抓好群众的思想政治，促进党风和社会风气的稳定与好转；抓好干部的选择、考核和监督工作。这就要求乡镇党委必须在宪法和法律的框架内发挥作用，严格党政职能分开，支持人大与政府独立自主地履行各自的职责。唯有如此，才能为进一步加强和巩固基层政权提供基础。
2、建设重点：充分发挥乡镇人大作用
根据当前基层政权运行的实际，建设的重点是：理清党委、权力机关、执行机关三者关系，充分发挥乡镇人大的作用。第一，提高乡镇人大在基层政权体系中的地位。在现实的农村社会政治生活中，不少人认为乡镇人大地位无关紧要，乡镇党委和政府才是权力的中心。这种观点当然源于当前乡镇人大的“缺位”，但这种认识不仅违背了我国的宪政体制和法理，而且实际上已对基层政权的运行、稳定与巩固带来不可低估的负面影响。我国还是以农民人口为主体的农业人口大国，全国近5万个乡镇，乡镇人大代表250万，占各级人大代表的78%，是我国人大制度的基础。我们坚持与完善人大制度，首先必须将乡镇人大制度建设好。作为我国最基层的国家政权，是国家政权建设的基础，离开了乡镇人大，国家权力社会就会出现断裂。
第二，明确乡镇人大的职权。乡镇人大依据有关法律法规，应该具有保障权、决定权、任免权、监督权。通过乡镇党委支持人大独立履行宪法与法律赋予的各项职权，推进乡镇政府转变职能，从而不断地增强行政执行力。
第三，充分发挥乡镇人大的作用。在我们的政权架构中，任何一级国家政权组织，都要根据国家形势发展的客观需要，正确处理经济建设职能和政治职能的关系，乡镇人大也不例外。既要通过行使决定权，引导人民群众大力发展生产力，不断提高和改善人民群众的生活水平，又要充分发扬民主，推动法治，保障人民群众的合法权利，不断增强基层政权的凝聚力、向心力，从而不断促进基层政权稳定，进而巩固和发展基层政权。
3、政权保障：加强乡镇人大自身建设
乡镇人大职能与作用发挥，党委是核心，自身建设是保障。根据当前基层人大实际，我认为，乡镇人大要着力加强三大建设：
一是制度建设。长期以来，由于乡镇人大被虚化，制度建设始终是个“短腿”。为此，制度建设之于乡镇人大作用发挥具有基础性意义。要建立健全乡镇人大工作的各项规章制度，诸如乡镇人大主席团议事规则，乡镇人大主席、副主席工作职责，乡镇人大主席团会议制度，乡镇人大代表小组活动制度，乡镇人大代表述职制度，乡镇人大代表视察制度，乡镇人大办理代表建议、批评和意见制度，乡镇人大接待人大代表和人民来信来访制度等。
二是代表工作建设。代表是人大的主体，乡镇人大作用发挥取决于人大代表作用的发挥，而代表工作也一直是个薄弱环节，应充分发挥代表的主体作用，即，一要加强对代表的培训，组织他们认真学习代表法，选举法和地方组织法；将乡镇党委、政府有关文件印发给代表，拓展知情，知政渠道，增强他们管理国家事务的意识。二要组织好代表闭会期间的活动，充分发挥代表的作用。例如，组织人大代表对乡镇专项工作开展评议，组织人大代表对重点工作进行视察，组织人大代表开展执法检查，突出执法检查效果。三要开展代表向选民述职的活动。人大代表向选区选民述职，有利于增强代表与选民的联系，增强代表意识和责任意识。
三是职务素质建设。养成学习习惯，代表要履行职责，就得加强学习，不断接受新理论、新知识、新信息，为提高自身综合素质提供强有力的支撑；提高调研水平，调研是人大工作不可或缺的一项基本功，是履行各项职责的基础和前提；培育法律精神，善于运用宪法与法律来审视和分析我们所监督的对象行政行为和行政现象，在监督过程中讲究应有的法律程序，使监督程序与监督内容有机地统一起来；提高监督能力，善于运用现有的机制督促监督意见得以落实，实现监督预期的效果。