丽水市人大常委会副主任　刘国安

                 

近年来不少人大代表、学者和官员提议把代表述职评议提升到制度层面，提升到法律高度，今天这一历史进程终于迈开了第一步。2010年10月25日，十一届全国人大常委会第十七次会议上，有委员再次提请审议的《代表法》（修正案草案）增加规定：“由选民直接选举的代表应当以多种形式向原选区选民报告履职情况”，“代表可以通过多种形式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求”。如果这一提议能成为代表法修正案的正式条文，那么，多年来选民们的“我的代表在哪里”的寻觅就有了法制着落了！

代表述职：一个不是问题的问题

何为人大代表述职？所谓人大代表述职，就是代表向选民或选举单位口头或书面汇报执行职务的情况，回答他们对代表工作和活动的询问，并由选民或选举单位对代表工作进行评议，提出建议、批评、意见，督促代表发扬成绩，弥补不足，更好地发挥作用。

实际上，代表向选民述职不是什么新闻。在许多国家，民选代表向选民述职，报告其履职情况，不但法律明确地作出了规定，而且也是实践中极普通的现象。但在我国各级人大代表和选民之间似乎一直在“躲猫猫”。为此，几年前中国政法大学何兵教授曾寻遍网络，找不到他的代表！于是写了一篇《我的代表在哪里？》的博文，在网络上博得同感无数。更有一位网民在网上发帖：“既然当了代表，就应当得名副其实，就要不辱使命，起码要公开电话，信箱，定期会见选民。可我这个选民一直在失望中期望”。

北京外国语学院教授吴青（冰心的女儿），从1987年到2007年当了四届的北京市人大代表、海淀区的人大代表，是第一个手握宪法处理公共事务的人大代表，第一个开办“选民接待日”的人大代表，也是第一个用手写的述职报告向选民汇报履职的人大代表——她开启了人大代表自发向选民述职的先河。吴青代表有一句名言：“我必须对我的选民负责”，她认为“当一个人经过人民群众的提名，当选为人大代表后，他和选他的公民就有一个契约关系。等于公民们放弃了一部分权利，要由代表来代表他们，替他们代言。你作为人民群众的代表，你必须倾听人民的需求，而且你在大会上必须是他们的代言者。你在大会上发表了什么言论，支持什么、反对什么，你做了什么和没做什么，一定要向人民汇报，因为这是一个契约”。在她的倡导和引领下，这些年来，海淀区人大常委会街道工作委员会一直在开展代表向选民述职活动，并且不断地将这一探索引向深入。

其实，修正前的《代表法》已有这样的表述：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督”。代表接受选民的监督就隐含着应当向选民报告履职情况的要求。只是，在我们的实际生活里并没有相应法律法规实施细则来规范，而其监督也缺少具体有效的措施，致使这一法律条文并没有实质性的约束功效。加之尝试代表述职过程中也存在种种问题，效果也不尽如人意。因而，这些年来，对“代表述职”的尝试探索一直质疑不断，甚至连在人大机关做代表工作的领导也提出“代表述职评议不应盲目推开”的观点。广东省人大常委会进行了一项问卷调查，46.2%的人大代表坚决不赞成每年向选举单位述职，这些代表担心，此举会增加代表负担，甚至流于形式。正是在这种质疑中，不少地方人大中止了代表述职活动。

但仍然有一些地方人大锲而不舍地坚持着探索，如广东、湖南和浙江等地，虽只是星星点点、断断续续，毕竟是在坚持着。而且有的地方不但继续探索直选代表向选民述职，而且还向高层次拓展，如湖南省衡阳市，从2005年开始，就首开了省人大代表述职的先例。衡阳市人大出台了《关于开展在衡省人大代表述职活动的工作方案》。方案规定凡由该市选举产生的在衡的湖南省第十届人民代表大会代表，都要参加述职，并明确省人大代表的述职内容主要包括以下5个方面：省人民代表大会举行会议期间履行职责情况，包括出席会议、审议“一府两院”工作报告及提出议案、建议等情况；省人民代表大会闭会期间履行职责情况，包括列席省人大常委会会议及专门委员会会议，列席市人大常委会会议，参加市人大常委会及代表小组组织的视察、评议、座谈、学习培训，其他各项活动情况，以及议案、建议的调研等情况；为人民群众办实事的情况，包括向省人大及其常委会、“一府两院”及有关部门反映群众的意见和要求，推动解决人民群众关注的“热点”、“难点”问题等情况；自身学习和执行法律、法规和党的路线、方针、政策以及贯彻省人大及其常委会决议、决定等情况；存在的主要问题及改进措施。该方案还规定：述职完毕，市人大常委会组成人员按称职、基本称职、不称职三个等级进行测评。不称职票超过30%的，由市人大常委会领导对其提出告诫；在测评中，对市人大常委会组成人员和代表提出的不履行职责、损害代表形象、有严重违法违纪问题，经调查核实后，依法提出罢免案。这项新的制度一出台，在广大市民中引起强烈反响。他们称赞说：“对省人大代表进行监督很有必要，不仅监督的层次高，而且监督的力度大，可以说是提升人大监督的制度质量的一个标本”，不少省代表也作出积极的反应，认为这有利于推动自身的履职。

十一届全国人大常委会第十七次会议在《代表法》（修正案）初审的基础上增加了一款规定,即“由选民直接选举产生的代表应当以各种形式向原选区选民报告履职情况”，实际上是对民意作出的积极的回应。尽管修改法草案暂时只将代表述职义务限定为直选代表，但也已将我国的民主政治向前大大地推进了一大步。

 

代表述职：体现民主本质与法治原则

首先，代表向选民述职体现了民主政治的本质要求。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人大代表选举的逻辑起因，就是选民将自己管理国家和社会事务的权力委托给人大代表，由他代表自己行使属于自己的部分权力。这是一种委托授权的关系，因此选举即授权，当选者应对授权者负责，用吴青代表的话说,这是一种契约关系。既是契约关系，双方都有相应的责任与义务。作为经选举产生的人大代表，必须向选举人和选举群体报告自己接受委托后为授权人所做的工作，接受授权者的询问、审查和必要的指示。毫无疑问，这是授权与被授权、监督与被监督关系的体现，是社会主义民主政治的本质要求。社会主义民主，是全体人民在生产资料公有制的基础上，享有当家作主的权力。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，就是要始终把人民当家作主作为出发点和归宿，立足一切为了人民，一切依靠人民，一切工作从根本上都要为人民谋利益。发扬人民民主是社会主义政治文明建设的基本内容，也是推进社会主义政治文明建设不断发展的根本动力，代表述职制度，是创新代表工作，充分发扬民主的体现，是完善社会主义民主制度的有效举措之一。

其次，代表向选民述职反映了法治原则法治精神。我国宪法、地方组织法、代表法、选举法均对代表必须接受原选举单位或原选区选民的监督作了不同程度的规定。代表向选民述职作为对代表实施监督的一种形式，符合宪法和法律的原则，是社会主义法治原则法治精神的充分体现。《宪法》总纲第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”；《选举法》也对代表接受选民的监督作出规定，第四十三条规定“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督”；《代表法》第四条规定“代表应当与原选区或原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”，第五条规定“代表受原选区选民或原选举单位的监督，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。这些规定是代表向选民或原选举单位述职，并接受评议的法律依据和法律保障。但由于一直以来法律执行不力，人大代表这一特殊群体中确实存在一些问题，如少数人大代表视代表职务为荣誉，在其位而不谋其政，不思作为，不履其职；一些代表自视身份特殊，凌驾于公民头上，无所顾忌地损害乃至侵犯他人权利；更有一些代表以私废公，偷税逃税，参与贿选甚至欺蒙拐骗，严重损害了人大代表在人民群众中的声誉和威信。因此，对人大代表的履职情况进行监督，建立人大代表向原选举单位或原选区选民述职制度，定期进行述职并面对面地接受选民评议，既是对权力来源的应有的尊重，同时也是对权力关系应有的法律规范。

再次，代表向选民述职突出了发挥人大代表作用的现实需要。当前，随着改革开放的不断深入和经济社会的迅速发展，我们的社会正处于一个大发展、大繁荣、大激荡，也是大变革的转型时代，思想多元化，经济成分多元化，组织形式多元化，利益多元化，分配方式多元化，各种思想相互碰撞，各种经济成分相互竞争，各种组织相互较量，各种利益群体相互博弈，各种分配方式相互并存，概言之，各种社会矛盾纠缠交错，磨擦、碰撞、博弈、竞争乃至冲突此起彼伏，极需要通过不同群体不同领域的人大代表来反映各种不同的诉求，来协调社会各阶层、利益各群体的利益关系，来整合社会资源调处矛盾。因此，代表向选民述职是社会发展的现实需要。它有利于密切代表与群众的联系，通过代表述职和选民评议，对代表进行监督，不仅促使代表进一步认清了他们与选民间是产生与被产生、选举与被选举、监督与被监督的关系，从而尊重选民，忠于选民，而且更督促代表注重深入基层，听取群众呼声，反映群众疾苦，竭诚为选民服务；它有利于增强代表职务的责任感使命感，改变过去代表只监督别人，自己无人监督的局面，促使代表不满足于做举手代表，做花瓶代表，做陪会代表，甚至一味地做“赞成”代表；它有利于提高代表的素质，代表述职使代表的精神能为之一振，可以激发代表的活力，进一步促进代表努力学习，提高素质，自觉履行职责，从而形成整体合力，进一步推动人大及其常委会的整体工作水平的提高，提高国家权力机关的地位。

 

代表述职：需要完善细则措施的建议

我们必须看到，虽然代表法修正案对代表述职作了比此前更为明确也更为刚性的规定，但毕竟只是一个总的规定，弹性较大，缺乏具体的可操作性，实践中若把握不到位，则容易使代表述职走过场，最终流于形式。所以，我以为还应有一个配套的制度，即制定人大代表向选民述职的实施细则，从以下几方面作出规范：

1、规范“代表述职”操作程序。人大的每一项工作都有相应的法律规范，都是按法定程序推进的。程序是公开公正的基础，更是民主政治的要义。只有让人大代表的活动按法定程序运行，代表述职才有实际成效。据笔者所知，目前各地采取的操作流程，既多又杂，并不规范，随意性大，透明度也不高，极需作出一个相对统一的程序规范，以增强代表述职的规范性、严肃性、有效性，显得非常。

2、厘清“代表述职”关键内容。一是“代表述职”组织主体。如果由本级人大常委会组织本级人大代表向原选举单位或原选区选民述职，显然关系是不顺的，因为人大代表同它的关系，是监督与被监督的关系；乡镇人大主席团并不是常设机构，如果由其组织本级人大代表向选民述职，于法于理都是说不通的。应该由谁组织必须有法理规范。

二是参与评议活动的对象。组织选区全体选民参加代表述职评议，不仅工作量大，组织不易，实际上也是不现实的。现在各地普遍的做法是从选区选民中选择部分选民代表参加述职评议。而选民代表的数量及如何确定选民代表没有明文规定，各地的随意性较大。评议的主体既要具有合法性又要体现广泛性。对直接选举的人大代表向选民述职，顾名思义，参与评议的主体应该是本选区的全体选民，评议大会至少应该有本选区半数以上的选民参加，这样才能体现广泛性。如果召开选民代表会议进行评议，参会的选民代表应该经过选区选民民主推荐产生，由这样产生的选民代表参与的评议会议才具有代表性和合法性。然而，现行的代表述职活动，多数不是召开选民大会，而是召开选民代表会议。参会的选民代表大部分又未经选民民主推荐产生，而是由组织者指定。由此产生的评议意见，公众认可度就会大打折扣。 

三是述职形式问题。草案只是规定以多种形式述职，这“多种形式”，为地方人大组织的操作留下了巨大的空间。到底是采用哪一种形式，口头的还是书面的、网络的？代表与选民面对面，还是代表的一纸告示？是面向部分选民还是面向全体选民？只是代表述职，还是代表述职后，选民可以提出质询？对于选民来说，述职如何施行，意义非常重要，所以也是应该厘清的。

3、建立“代表述职”相应机制。“代表述职”活动虽已有十多年历史，但并未形成科学的机制，代表述职活动存在一定的随意性，这是一个很普遍的现象。为避免随意性，应该建立一些工作机制：一是选民推荐机制。选民代表一般由选区、选举单位内有一定的威信，较为公正，有一定的履行“评议”代表的能力的选民担任，且要保证各选民小组、选区单位都要有适量选民代表参加。

二是代表述职监管机制。比如，规定一年或者一个任期述职一次，有些代表故意拖延或者不述职，如何处置？由于我国的人大代表绝大多数是兼职的，有些代表确实整天奔波于第一线，没有时间述职，这又该怎么处理？还有，对“官员代表”的述职如何监管？类似这样的问题同样需要相应的机制约束。

三是代表履职激励机制。如果没有相应的激励机制，仅仅靠人大代表的热情、自觉性来发挥作用，肯定是不行的。时下，代表行使职务应付的成分多，有的只看到职务没意识到职责，有的很少到原选举单位或选区的选民那里听取意见，出现这种种情况的一个重要原因，就是大部分代表感到没有一个相应的履职激励机制，自己履行职务的多少、好差缺乏客观评价。人都是需要激励的，代表也不例外。因此，建立相应的激励机制非常重要。

4、明确“代表述职”整改要求。代表述职后还要进行民主测评，如果选民对人大代表的述职不满意，或者说人大代表的述职报告选民通不过，怎么办？是否还有机会进行二次述职？没通过述职的人大代表是自动离职，还是需要启动罢免程序按有关法律精神，如果代表不主动辞职怎么办？如果要启动罢免程序，不仅工作难度大，而且万一选民大会与述职评议大会测评结果不一致，又该怎么办？衡量代表述职活动的成效，关键在述职评议后的落实整改。述职评议的整改要求若不明确，述职评议就只能在形式的边缘游走，只有做到事事有交待、件件有结果，才能避免形式主义和走过场。