马甫韬

 

随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国已经走过大规模的立法时代，重大事项决定权正逐步完善为各级人大的主要职能之一。但由于相关法律规定过于原则，全国人大至今未研究出台相关办法，实践中难以具体操作，只能希冀于省级以下地方人大的探索实践。

从2006年开始，青田县人大每年积极主动地做出5件民生实事工程决议、决定，使重大工程项目真正办成群众满意的惠民工程，有效平衡社会各方利益诉求的和谐工程，社会反响很好。在总结几年来成功经验的基础上，2007年10月，青田县人大及其常委会出台了《青田县人大常委会关于讨论决定重大事项的暂行规定》，促进县、乡（镇）人大用好用足用实重大事项决定权，从制度上防止民生实事工程沦为部分官员的“政绩工程”和“形象工程”。但何谓重大事项？宪法明确赋予人大此项职权，却为何长期虚置而未能得到充分的运作？换言之，人大拥有这项权力的必要性何在，实现的可能性如何，都还有待我们深入地探讨论证和实践检验。

地方人大用好用足用实重大事项决定权的必要性

从理论上讲，代表民意决定重大事项，是最具权威的决策形式。在人大“四大职权”中，重大事项决定权在人大各项职权中处于最基础、最核心的地位，贯穿于权力机关运行机制的全过程之中。立法权是决定权的一种最根本、最重要的体现形式；人事任免权是人大及其常委会在国家工作人员任免使用方面行使决定权的重要体现；监督权既是决定权的一种延伸，也是对决定权的检查和跟踪。因而，宪法将重大事项决定权赋予人大，体现了国家权力的性质与来源，即主权在民的价值理念。国家“一切权力属于人民”的政治理想因此得以实现。所以，人大享有重大事项决定权有其理论上的正当性和现实必要性。

当下重大事项决定权有效实施存在的制度困境

地方人大有效行使重大事项决定权从应然走向实然，需要地方人大不断地在实践中探索，需要国家健全一系列相配套的制度条件来支撑。据专家调查，目前我国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规，各省、直辖市和自治区都对依法行使重大事项决定权进行了积极探索。但由于相关法律规定过于原则，全国人大至今未研究出台相关办法，重大事项决定权界定模糊，操作困难的问题依然存在。长期以来，重大事项决定权在实践中难以有效发挥应有的作用，从制度安排设计的角度看，还需要进一步审视该项权力得以实现的制度环境。

首先，如何契合“谁决策谁担责”的制度逻辑。就权力的性质而言，行政权是执行权，司法权是判定权，而人大的权力是议决权。议决权所追求的是多数人的决定，但多数的决定并非就是正确的决定。当决定正确与否不能确定时，它注重的是多数人同意这一形式要件，但这也意味着责任的无人承担。对于那些产生具体后果的公共事务性决策，本应明确责任主体，以承担决策风险和政治责任，例如行政系统“首长负责制”的制度逻辑，然而这作为民意机构的人大是无法承担责任的。从新中国成立初期全票通过却招致矛盾不断的三门峡水库、湖南嘉禾县人大常委会确认县政府违法违规上项目到安徽省霍邱县人大一致通过重奖6亿元（占当年公共财政收入的90%）给当地一家民营企业等，实践中各级人大行使重大事项决定权的负面案例屡见不鲜。因此，哪些事项交由人大多数决定，程序如何规范，风险如何承担，都还需要细致完善的制度设计。

其次，如何避免与党委政治决策权发生冲突。在我国政治体制框架内，党委有决策权，人大有决定权，政府是执行权。决策或决定权是首要的、最高的权力，是人民公意的表达，执行权是主要的、主体的权力，是人民公意的落实。相同或相近的权力赋予了两个不同的权力主体，导致实践中决策权“一实一虚”。当下“党委决策、政府执行、人大事后举手表决通过”的权力运行模式在我国长期存在。民主法治的发展方向要求权力边界的明晰化和制约机制的有效化。因此，有效行使重大事项决定权，一个绕不开的问题是要处理好人大和党委的关系。

再次，乡（镇）级人大是否存在重大事项决定权。关于乡级人大是否有重大事项决定权学界存在着争议。有学者认为，乡级人大不应该有“重大事项决定权”，这是不对的。作为共和国最低一级的权力机关的乡镇人大，所处区域范围有限，而且受到没有独立预算的财力、人力资源等约束，有些事项只能在较大范围内进行统筹规划。但“重大事项”具有相对性，不同层级的行政区域对重大事项的要求是不一样的。即使乡镇管辖的区域范围再小，同样会有涉及人民群众根本利益的重大问题，乡镇人大必须要有发挥其议决职能。只是根据当地的具体情况，乡镇人大可以选择性地决定诸如撤村并乡、旧村改造等重大事务，而不必《地方组织法》所列举的十项事务均要涉及穷尽才做。

地方人大有效行使重大事项决定权要注意的几个问题

首先，决定什么——科学界定重大事项。“重大事项”不是一个严谨的法律概念。何为“重大”是一个很难确定的动态的感觉，同一件事，因时间、地点、条件的变化，人们会有不同的感觉和判定。其前提是要处理好执政党、人大、政府“三驾马车”之间权力关系，权力主体明确，权力边界合理，权力制约有效。地方人大在确定重大事项时应当把握好以下几点:一是立足合法性。列入人大及其常委会讨论、决定的重大事项，必须符合宪法和法律、法规关于人大决定事项的规定，不能超越人大及其常委会的法定职权。二是把握根本性。地方人大确定重大事项必须围绕党委的中心工作，着眼于本行政区域内全局的、根本的问题，着眼于本行政区域内改革发展稳定的重大问题。三是注重可行性。行使重大事项决定权必须从本行政区域的实际出发，作出的决议、决定要符合本地本阶段实际和人民群众的愿望，有利于解决本地区经济社会发展中的突出问题，提出的目标和任务要切实可行，便于监督落实。换句话说，决定的重大事项应当是人民群众迫切期盼要办的事、党委政府经过努力能够办到的事，不能是事项重大但暂时无法解决的问题，决定了却难以落实。

其次，怎么决定——规范决定的程序。在人大重大事项决定权方面，程序某种程度上比实体还要可贵，还要重要。重大事项议案的提出、确定、调查论证过程要突出民主化。要强化公众参与的过程，密切联系选民，了解人民群众的意见和要求，广泛收集民意、集中民智，将其作为扩大公民有序政治参与的良好实践过程，充分调动人民群众当家作主、参与管理公共事务的积极性。地方人大在讨论、决定重大事项过程中，可以通过组织座谈会、听证会等形式，组织公众通过一定的程序或途径表达自己意愿，参与决策，维护自身利益。

再次，决定之后——严肃决定的执行。地方人大及其常委会对重大事项的决定一经通过，即具法律效力，本行政区域内的任何组织、单位和个人必须遵守和执行。同时要规范人大决议决定的废止时效，要求地方人大及其常委会在作出重大事项决定时就要在决定中明确办理结束的时间，甚至对执行机关办理决定的时间节点作出要求，以便于监督检查。在执行机关办理过程中，人大要及时跟踪，加强检查和评估，在办理结束验收时，要通过表决程序废止该决定，同时总结经验教训，不断提高地方人大决策水平。■

（作者系丽水市第三届人大代表、青田县委党校高级讲师）