2010年3 月，吴邦国委员长在十一届全国人大第三次会议作常委会工作报告，谈到进一步完善监督工作方式方法时，首次郑重提出今年将依法开展专题询问和质询。一时间引起地方各级人大常委会广泛关注。6月24日全国人大常委会举行首次专题询问，为地方人大常委会运用这一方式开展监督不仅提供了信心和保障，更提供了师从和范例。自此，许多地方人大常委会都相继开展了专题询问——“专题询问”正健步“走进”地方各级人大常委会。
“专题询问”的历史沿革考略
询问，从词义学上看，有多个义项，其中的一个义项是“查问”的意思；“质询”的义项就是“责问”，在词义上，两者是近义词，既有联系又有区别。
“询问和质询”一词最先出现在《监督法》中。但作为人大监督方式的一个法律概念则是源自《五四宪法》，它经历了一个漫长而曲折的历史演变过程。
我国《五四宪法》所用的是“质问”这个概念的。其第三十六条这么规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问机关必须负责答复。”在这里，表述的既不是“询问”，也不是“质询”，而是“质问”，语意相当重。从监督规范看，这段话表达了几层意思：首先，规定“质问”是代表监督政府的一项权力；其次，“质问”的主体为代表个人，对象是国家行政机关而不包括“两院”；再次，代表对同级政府提出质问的场合无限制性规定，也就是说，既可以在会议期间进行，也可以在闭会时提出；又次，政府对代表质问的答复既无时间限定也没有形式的限定，但强调“必须负责答复”。尽管宪法作出这样的规定，但实践中一直到第一次修正宪法都没有启动过“质问”的程序。
１９５４年以来我国宪法及有关法律对质询的规定有过四次较大的变动：１９７５年，对《五四宪法》进行了修正，形成了《七五宪法》。当时正是“四人帮”横行霸道之际，人民代表大会制度已处于“冬眠”时期，有其名而无其实，各级人大及其常委会完全瘫痪了。这时期的宪法其实仅仅是一个“摆设”，修宪者并没有付诸实施的打算，但就是这样，在修正时还是取消了关于代表质问权的条文。
１９７８年，中国已走出了十年文化大革命动乱，开始了改革开放新时期，召开了第五次全国人民代表大会。会上启动了“修宪”。新宪法中恢复了有关“质问权”的条文，文本第二十八条是这样规定的：“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复”。在《五四宪法》基础上有了新的表述，一是将“质问”改为“质询”，语气有所缓和；二是增加了“最高人民法院、最高人民检察院”，扩大了质询对象范围。
１９８２年再次修宪，对质询的程序在第七十二条作了较为严密的规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会委员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序，向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询案。受质询的机关必须负责答复”。新宪法与1978年宪法相比又有两大变化：一是将“质询”改为“质询案”，一字之差，既更显郑重，也蕴含程序要求；二是质询的时间范围缩小了，仅限于两个“开会期间”。
2004年又一次修宪，其中第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复”。与《八二宪法》相比，删去了“最高人民法院、最高人民检察院”，质询对象的范围缩小了。
虽然宪法一再明确质询权，但在监督实践中地方人大一直持谨慎态度，一般都不轻易启动“质询案”。但也出现过几次影响较大的“质询”案例，如，１９９８年浙江德清县人大常委会成员对该县三大饭店４８天内连续发生４起群众食物中毒，中毒者多达１３５人的突发事件向县卫生局提出的质询，促使政府迅速采取措施，及时解决问题；１９９９年辽宁抚顺代表团２２名代表就东部山区群众为了保护好当地的生态环境，退耕还林，而省政府的补偿金竟10多年一直未到位而提出质询案，要求政府抓紧落实，取信于民，省政府接到质询案后立即召开省长办公会进行研究，制定了具体的筹措资金方案，并由副省长到会答复代表质询；２０００年初广东省人大九届三次会议期间，佛山市代表团２４名代表就１８家电镀厂未经批准而建设造成严重污染问题提出质询案，省环保局局长、分管副局长到佛山市代表团答复，但过半数代表不满意，省环保局进行再次答复，代表对第二次答复更为不满，进而联名提出撤销环保局一名副局长的建议。这几个案例表明，质询权的正确行使对促进有关政策的落实，解决一些久拖不决的问题，缓解了群众的不满情绪，及时处置一些突发性事件，保障了社会安全确能产生积极的作用。但由于种种原因，质询权的行使一直处于个例状态。
2006年，全国人大以宪法为依据，颁布实施了《中华人民共和国各级人民代表大会人大常委会监督法》。在这部法律中，第一次将“询问和质询”作为人大常委会七种监督方式之一单列为一个章节，并将法院、检察院列为询问和质询对象，整个章节由5个条款内容构成，其中第34款规定“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问”，专门对“询问”的场合、对象予以规范；其它4款都是围绕“质询”展开表述。一是明确质询案提出的要求，即“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容”，在这里，规定有权联名提出质询案要求的只能是专职代表（常务委员会组成人员），而不是兼职代表；二是规定质询案启动、质询主体（在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上）、被质询方的答复方式（口头答复或者书面答复）、答复质询案的情况报告处置（印发常务委员会会议）以及答复不满意要不要“再作答复”的决定权都在“委员长会议或者主任会议”；三是规定质询案提案人的权力（在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见）。
通过对从“质问”到“质询案”再到“询问和质询”这样一个历史沿革的考察，我们不难发现：质问、质询、质询案、询问和质询作为一种监督方式，它与我国的民主进程有密切的联系。当民主制度受到重视时，这一监督方式就有了宪法地位，反之则从宪法条文里消失。因此，质问、质询、质询案、询问和质询在法律内涵上是一脉相承的。随着其程序逐步严密，这一监督方式也由以往的代表个人行为向代表的群体行为转化，由代表行使监督其他国家机关的权利向人大及其常委会集体行使监督职权过渡，成为带有强制力的监督形式。
“专题询问”的内容取向
“专题询问”是地方人大常委会组成人员，在人大常委会会议上审议工作报告或议案时，向有关国家机关查询、了解有关情况的一种方式，是人大对“一府两院”实施监督的法定形式。
虽然询问是质问的基础，质问是询问的发展，是询问的更高形式，但“专题询问”并等同于“专题质询”。专题询问主要是通过当场问与答，获取情况，常委会组成人员可以加深对受询问机关工作情况的了解，受询问机关也可以更清楚地了解常委会组成人员所关心的问题和意见，有利于促进双方的相互沟通和理解，具有很强的互动性，易被受询问单位所接受，体现的是一种温和、和谐的监督理念。
但“专题询问”也不止是一般意义上的“问”。这“问”既不是“寒暄式”的问，也不是“探问式”的问；既不是“请教式”形态的问，也不是“查阅式”功能的问。这是国家权力机关依法进行的监督的庄严之问，它有“查问”的温和，又有“追问”的认真，有时候也内蕴着“责问”的刚性。因而，“专题询问”在内容上它应有自身的询问取向。
“问”大事，“询”大局。专题询问虽是一种温和的监督方式，灵活性强，但必须维护它的严肃性和庄重性，应该着眼于“问”大事，“询”大局。全国人大常委会于今年6月以来开展了两次专题询问，一次是关注国家的“钱袋子”，常委会组成人员就加强和改进预决算管理工作、优化转移支付结构、均衡拨付预算资金、加大保障和改善民生的投入、深化财税体制改革等提出了问题，财政部负责人一一认真作了回答，一次是关注国家的“粮囤子”，就土地利用规划计划的调控，节约集约用地，推进土地整治，严格土地督察和执法监察力度，农田水利基础设施建设进展、提高农田水利设施的保障能力等提出询问，都体现了“问”大事，“询”大局的特点。今年8月上海市人大常委会就“世博会后的环境与交通问题”进行了专题询问，委员们提出诸如“世博会举办以来，上海整座城市变得清清爽爽了，世博会后这样的干净能否持续”、“世博期间，上海天比过去蓝了，路比过去畅了，水也比过去清了。如果明年的天不这么蓝了，水不这么清了，路也不这么畅了，怎么办”、“世博期间，上海的道路没有出现拥堵现象。但在世博后，很多限制措施将取消，上海是否会出现拥堵状况的强烈反弹？政府部门有何具体措施”、“道路反复开挖问题一直没有得到很好解决，世博会后又有很多工地要开工，请问，道路开挖有没有规划？采取什么措施控制反复开挖”一系列事关上海长远发展、百姓切身利益的询问，这些询问直指时弊，“火力”也不小，体现了问大事，询大局的特点。
“问”民生，“询”民权。浙江台州市人大常委会首次专题询问的内容是老百姓看病吃药问题。“如何挖掘医院内在潜力，解决医院出现的看病难、排长队、开大方等问题”？“对没有享受本地卫生经费的外来建设者，市政府是怎么考虑和安排的”？“政府是否清楚新农合报销比例？今后打算建立怎样的报销制度”？“政府下一阶段采取何种措施加快改造基层卫生院”？这一连串询问主题紧扣民生问题。浙江省温岭市人大常委会首场专题询问也是围绕医疗机构建设这一社会普遍关注的民生问题展开。而温州市人大常委会的首次专题询问，则把目标锁定在事关温州500 万人口饮水安全的珊溪水库水源保护、整治水污染问题上。四川省广安市巴州区人大常委会的专题询问，更是针对屠宰场污染环境严重扰民、废品收购市场缺乏统一规划、农贸市场“有场无市”等民生细节逐一发问，让百姓感受到浓烈的民生情怀。
“问”热点，“询”焦点。重庆市沙坪坝区人大常委会专题询问指向煤矿乱象，“山上还有一些非煤矿山在乱采乱挖、严重破坏环境，请问区政府准备如何解决这个问题？有没有具体的时间表”？浙江省嘉兴市人大常委会专题询问就“在城乡供水同质不同价问题上，政府有什么举措？实现老旧小区的雨水和污水分离还需要多久”问题发出询问之声。这些在地方人大常委会专题询问会场上响起的发问声，其指向是社会普遍关注的热点问题。围绕涉及社会普遍关注的热点问题依法开展询问, 能够进一步切实有效地增强人大监督实效。正是认识到了这一点，所以许多开展专题询问的人大常委会都在询问中直指社会热点、焦点。
“问”整改，“询”落实。人大常委会还可就对监督对象对人大常委会《决议》、《决定》和专题工作《审议意见》整改落实不力开展专题询问，通过询问督促被监督对象认真查找整改落实不到位的主客观原因，从而进一步加大工作力度，寻求科学而有效的办法，将审议意见落到实处，以促进事业又好又快的发展。
“专题询问”的规范建议
我以为，“专题询问”成为地方人大常委会监督实践中的一种常态，将无需太远太长的期待。因为“专题询问”是很温和的监督，它不象“质询案”那样针对的是“一府两院”的不适当行为、违法失职行为，对被质询者带有责令纠正性质的监督，其刚性仅次于特别问题调查、撤职这两种严厉监督方式，所以，受询人容易接受。但又不能因为其力度比“质询”小、操作灵活、容易实行而置“专题询问”这一监督方式于随意无度、灵活无边的状态。为了使“专题询问”这一监督形式具有庄重性、严肃性，更富于实效性，当下我们还须在规范上进一步着力。
1、完善“专题询问”制度。专题询问作为一项监督形式，在制度上还需要健全与完善。一则专题询问在现行宪法中地位不明确，无宪法依据；二则虽然在《监督法》中有一条款专门对“询问”作了表述，但在条文里并没有对询问的提案人、询问程序和询问结果处置等作出必要的规范，因而在法律层面上还是不尽健全的。这就容易在实践中出现随意性、主观性。人大行权的一个最基本的要求就是讲究程序性，遵循规范性，没有程序及其规范，监督的实效性就难以保障。因此，我以为，下次修宪应考虑确立专题询问的宪法地位，在《监督法》中作出更为具体的规范，而当下地方人大常委会可以而且有必要制定《关于开展专项询问监督的实施办法》，在内容形式上、程序规则上，方式方法上作出实践规范，明确“一府两院”在接受询问时的具体要求，真正使“专题询问”有章可依，有规可循，切实增强“专题询问”的法律权威。
2、创新“专题询问”形式。法律是服务现实的，它必须因时而变、与时俱进。作为一种监督方式也不例外，一方面，询问内容要掷地有声，形式要丰富多彩，只有既有声又有色，才能够产生监督影响力、工作推动力；另一方面专题询问要有程序规范又要求在法律规范内不断探索不断创新形式，在探索中完善，在创新中发展。从这一意义上说，“专题询问”在形式上应该努力探索、创新，即在以“问”为主干的基础上，拓展配套形式。例如，全国人大两次询问都全程向媒体开放、公开透明。又如，温州市人大常委会就珊溪水库整治对政府开展询问时，采取同步网络视频直播的办法，以引起广大市民的关注，吸引了大批网友在线观看，并不断有网友在线留言进行点评、发表看法。再如，上海市人大常委会的专题询问要求如果询问者若对应询人回答不尽满意，还可以对应询人进行追问。“追问”成了上海市人大常委会专题询问的一大亮点，极大地激活了“专题询问”地生命力。在2010年人代会上，吴邦国委员长表示今年在适当的时候将启用询问和质询两种监督方式，也就是说，在必要的时候，还可以将“专题询问”上升为“质询案”，使刚柔相济，以增强监督的强制力。
3、增强“专题询问”实效。采用任何一种监督手段，其目的都是为了解决问题，即要有实效。吴邦国委员长提出要“使专题询问开展得更加有声有色、更富实效”，也就是说，专题询问不可搞形式、图热闹、耍“花架子”，而要切实解决实际问题，要能扎实地推动工作，从而起到人大监督的实际效果和作用——这是对开展专题询问提出的严格要求和殷切期望。因而，专题询问不能仅止于“问”，询问结束并不意味着解决问题的结束，还要跟进后续工作，即要“行”。专题询问结束后，针对专题询问涉及的问题连同被询问人的答复意见，整理形成《审议意见》，交政府办理，要求政府有关部门认真研究、及时整改，或将询问中大家比较关注的问题进行梳理，选择其中的突出问题，适时地开展跟踪监督。只有将询问、梳理、交办、办理、跟踪、落实构成一个严密的整体，一环紧扣一环，“专题询问”才能收到明显的实效。