根据市人大常委会统一部署，为更好服务市委、市政府中心工作，为“十四五”规划编制提供人大智慧，市人大社会建设委员会在分管领导带领下，组织人员力量对社会建设领域“十四五”规划编制进行了讨论研究，确定并以养老服务体系建设为重点，坚持问题导向，通过赴云和、松阳、庆元、龙泉实地调研和召开市直部门座谈会等形式开展了调研。

一、背景现状

党的十九届五中全会，首次将应对人口老龄化上升为国家战略，这是在对我国基本国情判断基础上作出的重大决策。我国仍处于社会主义初级阶段，但人口老龄化的加速发展与生育率持续下降带来了人口年龄结构的深刻变化，给养老服务带来了巨大压力。全会提出促进人口长期均衡发展，发展银发经济，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态等新理念，为应对人口老龄化提供了行动指南。积极应对人口老龄化，构建与经济社会发展水平相适应的高质量养老服务体系，是贯彻以人民为中心的发展思想、满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然要求，事关广大群众的切身利益和长远福祉。

丽水市老龄化程度已高于全国，截止2019年底，全市60岁以上老年人口53.56万人，占户籍人口总数270.77万人的19.78%。其中65岁以上老年人37.68万人，占户籍人口总数的14%，标志着我市已从老龄化社会正式进入老龄社会（国际通用标准65岁以上老年人占比达7%为老龄化社会、占比达14%为老龄社会、占比达20%以上为超老龄社会）。丽水的老龄社会有三个明显特征：一是高龄化。全市80岁以上高龄老年人9.24万人，占老年人总数的17.25%（约5个老年人中就有1个高龄老人）。二是失能化。失能（半失能）老年人5万人，占老年人总数的9.33%（约10个老人中就有一个失能半失能老人）。三是空巢化。纯老年人家庭老年人口数达19.58万人，占老年人总数的36.5%（约3个老人中就有一个是独居或空巢老人）。“十三五”期间，在市委市政府的高度重视下，养老服务体系建设整体工作虽然起步较晚，但推进较快、发展较好。经过多年建设发展，我市初步建成了居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，老年人及其家庭的获得感和幸福感有了显著增强。

二、问题短板

调研组认为当前养老服务体系建设是老龄化社会面临的一个重要课题，我国是一个以居家养老为主的国家，随着家庭小型化，空巢家庭和独居老人增加，家庭赡养功能逐步弱化。从我市现实看，仍有不少短板和不足，关键是当前拥有的和现实需要的还一定程度存在不匹配，需要在“十四五”期间进一步补齐改进。

（一）养老服务市场发展变化。面临“三多”趋势，一是消费需求愈加多样。“十四五”期间，60年代前期出生的人群将迈入老年人行列，这些人大多参加社会养老保险，有相对良好的经济基础，更容易接受生态养老、健康养老、旅居养老等多元养老模式，入驻机构享受专业服务的愿望相对强烈，农村的养老服务需求也会逐步向城市靠近。二是失能失智照护刚性需求越来越多。老龄化的提高，必然带来高龄老人比例提高，失能失智比例增大。特别是家庭小型化和空巢化正在加速，家庭照护能力明显不足，将更多地依赖社会化供给。三是“互联网+”养老运用越来越多。养老的智慧化运用愈加广泛，物联网、大数据等新技术，既可用于老年人的安全防范工作，也可用于居家老年人的智能服务和健康监管。

（二）养老服务制度供给不足。法律法规层面,目前我市还没有制定相关的地方性法规。并且随着社会老龄化程度的加深,过去的一些制度安排、规范和标准,已经不适应当前养老服务的需求。政策制度层面也还有缺失,比如居家养老缺乏政策支持,因服务收入和医保政策衔接等问题,上门医疗服务尤其是家庭病床建设推进难度较大。医保政策不能支撑养老服务,部分地区医养结合机构在医保定点管理和医保结算方面还存在问题。

（三）养老服务需求难以满足。老年人的分级服务体系不明确,无法精准满足健康老人、慢病老人、失能失智老人和弥留之际老人的不同需求。传统家庭养老功能弱化,家庭规模小型化、少子化趋势明显,家庭人口减少与家庭成员分散居住导致居家养老难以为继。社区养老责任不明晰、标准不统一，为居家照料看护提供的支撑服务较为缺乏。由于养老机构投入大、运营难、收益慢,医疗机构参与养老的积极性不高。农村地区的养老服务设施、能力、投入水平普遍低于城市，农村养老机构主要服务“五保”老人，普惠的区域性养老服务中心还未形成。

（四）养老服务护理人员队伍不强。由于劳动强度大、工资和保障待遇偏低、职称晋升困难等原因导致医护人员在护理院就业的积极性不高、稳定性较差，人才流失严重，护理员队伍数量严重短缺。现有的护理员普遍学历低、年龄大、缺乏医疗护理技能，专业素养亟待提高。

三、思路建议

贯彻党的十九届五中全会应对老龄化工作的新部署，“十四五”时期，要坚持以人民为中心的思想，系统的看待养老问题，切实推动养老服务的对象从过去面向少数困难老人向全体老人转变，养老服务内容从过去“老有所养”的单一需求向“老有所学、老有所为、老有所乐、老有所医、老有所养、老有所尊”等多元化需求转变。

（一）推进养老服务与经济发展相融合。人民对美好生活的向往，不仅是改善民生的目标，也是经济发展的目的。在推进养老服务工作中，要坚持“尽力而为、量力而行”的原则，既不离开发展阶段空谈，也不将民生需要与经济建设简单割裂。对此，五中全会已经指出方向，要发展银发经济、发展养老服务产业。目前看，养老服务发展涉及第一产业，如中医药种植，第二产业，如智能养老设备，第三产业，如专业化护理服务、老年旅居等，这些都是推进经济发展新的增长点，是朝阳产业，大有文章可做。

（二）推进养老服务与社保体系相融合。我国多层次社会保障体系，与养老服务工作密切相关。在养老保险方面，随着人口老龄化程度加深，养老保险作为老人养老的主要资金来源，面临巨大压力。城乡二元结构的存在，城镇和农村老人的社会保障方式差别较大。在医疗保险方面，医保政策设计尚不适应老龄化需求，长期护理保险试点工作尚未形成能推广的成熟经验。在慈善工作方面，慈善力量参与养老服务的工作机制有待完善。还有一些针对老年人、残疾人等特殊群体的福利制度政策资源整合力度不够。这些社会保障制度各有侧重，主体不同方式不同，但是紧密相连。要推进制度协同，实现最大功能，为应对人口老龄化提供全方位的制度支撑。

（三）推进养老服务与基层治理相融合。五中全会将“完善共建共治共享的社会治理制度”作为“改善人民生活品质，提高社会建设水平”的重要内容作了强调。实践中，推进养老服务工作，也离不开基层治理的加强和创新。要体现我国基层民主自治制度优势，发挥群众性自治组织的堡垒作用，为居家养老服务提供信息、场地等支持和指导，完善农村家庭和邻里照顾支持政策，提升社区养老服务能力，提振居民参与养老服务热情。要推进社会组织参与，大力发展服务类社区社会组织，为城乡居民提供养老服务等专业化服务。把养老服务工作融入基层治理，能解决养老服务最后一公里的问题，以基层治理成效，提升养老服务质量。

（四）推进养老服务与网络技术相融合。“网信事业代表着新的生产力和新的发展方向。”一方面，互联网为养老服务带来了新模式，另一方面，网络技术的快速发展能提高养老服务的精准和效率。要抓住我省正在推进的“数字浙江”建设契机，整合养老服务资源，强化信息共享、供需对接和严格监管，实现养老服务事业整体智治。通过大数据、人工智能等最新信息技术，推出更多适合老年人的操作方便的“互联网+”产品，促进老年人获得感、幸福感、安全感不断提升。

（五）推进法律完善与法律实施相融合。要重视养老服务法治建设,通过立法引领形成全社会关心支持养老服务事业发展的良好氛围。要加强立法调研,加速完善养老服务法治体系和制度机制。