设立地方各级人民代表大会，这项彪炳史册的创举来之不易，历经了一个长期探索、曲折发展的过程。回顾历史的纵深，让我们从76年前的今天说起...

1948年4月1日,毛泽东同志在山西兴县蔡家崖村晋绥干部会议上说：“这样的人民代表会议一经建立,就应当成为当地的人民的权力机关,一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”在这里“政府委员会”既是代表会议的执行机关,又是它的常设机关，是马克思曾经倡导的所谓“议行合一”的机关。

实践证明，地方政权机关这种“议行合一”的体制是不完善的。不另设人大常设机构，表面上避免了机构重叠造成的不便，实际上体制不健全，造成了更大不便。

在1954年制定宪法时，有人就提出地方各级人大也应和全国人大一样设立常委会。但是这一重要建议没有被采纳，仍然采用了“议行合一”的体制。理由是：地方各级人大没有立法权，工作不像全国人大那样繁重。而且地域小，易于召集会议。如果另外设立人大常设机关，会使“机构重叠，造成不便”。

当时遇到的一个很现实的问题就是政府领导成员和法院院长在人代会闭会期间缺额怎么办？为解决这个难题，全国人大常委会不得不于1955年11月通过《关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》，明确地方人民委员会行使地方国家权力常设机构的任免职能。自己任命自己，自己监督自己，与理与法均不相宜。可以说，这一体制最大的缺陷是不便于国家权力机关对国家行政机关和司法机关的监督。

1957年3月，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志指出：“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关。因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”他还进一步指出：“这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”

1956年9月召开的党的第八次全国代表大会在确定大规模的群众阶级斗争基本结束，正确处理人民内部矛盾成为国家政治生活主题的条件下，提出了扩大人民民主、健全法制的方针。尤其强调认真地、有系统地改善国家机关，加强人大对政府的监督。1957年4月8日，邓小平同志在《共产党要接受监督》的著名报告中开宗明义就指出：“党要接受监督，党员要接受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督。”这一要求自然和地方人大因不设常设机构、削弱人大监督形成明显反差。正是在此背景下，由彭真同志直接领导，全国人大常委会机关组织开展了一次关于健全人大制度的研究。在其后提出的研究方案中很重要的一项就是：建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会，加强对地方各级国家机关的监督。其具体内容主要有三：

一是为了进一步健全地方各级人民代表大会制度，加强对地方各级国家机关的监督，县级以上地方各级人大一律设立常委会。常委会建立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会。并对地方国家权力机关的职权提出了具体方案，包括给予省、直辖市人大及其常委会“一定范围的立法权限”。

二是为了便于集中代表所反映的群众意见和要求，便于对若干方面的问题进行深入的、系统的研究，省级人大可以根据工作需要，设立若干委员会。县、市人大常委会可以设立若干小组或由常委会委员分工办事，并对委员会的任务、组成等提出了具体意见。

三是全国人大常委会对地方人大常委会的工作，可以进行监督；全国人大和地方人大各委员会，在工作上应取得密切联系。

在1957年夏天举行的一届全国人大四次会议上，也有代表提出县级以上地方各级人大应当设立常委会。如来自浙江省的全国人大代表、著名爱国民主人士陈叔通就提出：“刘少奇委员长说过，省人大闭会以后就是省人委，它既是行政机关，又是监督机关，这样不好。地方也要设常委会，但宪法上没有这一条。这个问题是在今年人大决定还是明年决定？”实际上，这次会议的一个重要内容是批判右派分子。且不说陈叔通代表的的修宪建议无人理睬，全国人大机关的关于完善人大制度的方案不久也成为批判的对象。

1965年，随着全国经济困难走出低谷，形势逐步好转，民主制度建设也一度开始“回暖”。表现在人大制度建设上就是全国人大常委会从实际需要出发,重新提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。当时具体考虑有两点:

一是随着社会主义革命和建设事业的发展，新的工农业生产高潮正在形成，为了完成三届全国人大一次会议提出的四个现代化建设的目标，实施备战备荒的方针，适应加强备战和繁重工作的需要，必须加强地方政权机关建设，其中一个重要举措就是加强地方政权机关的干部队伍建设。设立地方人大常委会一方面可以吸收一批解放前参加革命工作、已届中年老年的干部到人大工作，又可以及时选拔年轻力壮的优秀干部充实行政机关。

二是鉴于县级以上地方人大每年只开一两次会议，难以承担经常性工作。设立常委会可以及时讨论决定本地区的重大事项，切实加强对政府和司法机关的监督，做好大会闭会期间的各项经常性工作。

正是基于这样的考虑，从中央到地方很快就对县级以上地方各级人大设立常委会的问题取得了共识。各地方也很积极，先后有两个省率先提出了设立人大常委会的具体方案，报请中央批准。然而接踵而来的“文化大革命”，不仅使设立地方人大常委会的方案再次流产，而且使各级人大停止一切活动，长达八年之久。

1982年11月，彭真在五届全国人大五次会议北京市代表团小组会上，同代表一起审议宪法修改草案

1979年7月1日，出席五届全国人大二次会议的代表们经过郑重审议通过了《关于修正宪法若干规定的决议》和作为七个重要法律之一的地方组织法，规定县级和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，这一具有特别重要的意义的规定，并在1982年宪法中重新得到确认。这是我国政权建设的重要进步，是人民代表大会制度的重大发展，是一项彪炳史册的创举。